오클랜드 시청 그리고 AT의 관료주의 - 관료주의 이야기 2

 

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관료조직, 오클랜드 수퍼시티의 탄생

 

2010년 하나의 오클랜드 광역 시의회(ARC:Auckland Regional Council)와 광역시 내 7개의 City Council을 효율적 관리와 미래 발전을 위해서라는 명분으로 하나의 단일 조직인 super city로 융합할 당시도 많은 우려가 있었다. 이런 우려를 의식해서 웰링톤 중앙 정부도 Royal Commission을 설치하여 융합에 따른 부작용을 최소화하고자 했다. 그럼에도 올해로 11년 차가 되는 오클랜드 카운슬은 우려했던 거대 조직으로서의 부작용을 드러내고 있다. 가령, 이전 포스트에서 지적한 시청과 산하기관(CCOs) 경영진과 고위직들의 초고액 연봉이 그 좋은 예다. 수퍼시티를 관리하는 거대 관료조직으로 오클랜드 시청 - 오클랜드 카운슬(Auckland Council)이 정식 명칭이지만 정책결정 기관으로서 의회란 의미보다 관료조직 측면을 강조할 경우 시청이란 표현을 쓰겠다 - 은 유권자와 시의회 의원들의 통제를 벗어나 자의적 판단에 따라 거리낌 없이 예산을 집행하는 사례가 보고된다. 

 

오클랜드 시내 복판에 있는 시청건물

 

2010년 새로운 수퍼시티 오클랜드 카운슬이 만들어지면서 그때까지 사용했던 건물(CAB: Civic Administration Building) - Aotea 광장 옆에 있다 - 이 협소하다는 이유로 2012년 사진 속 현재의 건물(135 Albert St)을 $104 million에 구입해서 사용하고 있다. 이 건물로 이전하면서 이전 건물을 매각하게 되었는데 개발업자에게 단돈(?) $3 million에 팔렸다. 개발업체의 말을 따르면 건물 내부를 전면적으로 개조하여 아파트로 개발할 것이기 때문에 그 소요 비용을 감안했을 때 $3 million이 적당하다는 입장인데 과연 오클랜드 시내 한복판 노른자에 있는 땅과 건물이 이 가격에 팔린 것이 적정한 것인지 문제가 되고 또 매매 거래를  마지막날 카운슬러들에게 서두르듯이 브리핑한 후 다수결로 통과시켰다는 점도 논란이 되었다. 더불어 지금의 시청 건물이 과연 필요한 것인지 대한 논란도 계속되고 있다. 9년 전에 주고 산 만큼 건물 가격이 올라 투자 가치가 있는지 모르겠지만, 건물 구입 후에도 5천만 불 이상을 수리비용으로 지출한 것으로 알려졌다. 시민의 rate를 새로운 청사라는 명목으로 시내 한복판의  화려한 고층 건물 구입과 수리 비용에 천문학적 돈을 쓰는 것이 과연 올바른 결정인지 한 시 의원이 ‘완전 미친 짓(pure madness)’이라고 표현할 정도로 여전히 논란이 되고 있다. 

 

오클랜드 시청 관료들의 방만한 씀씀이는 지난 2015년 Taxpayers’ Union이 밝혀낸 한 사건(?)이 잘 보여주고 있다. 2014년 오클랜드 시청에 근무하는 회계팀 직원들이 이미지 컨설팅 업체 Fox & Mae로부터 직장 내에서 무슨 옷을 입으며 금요일에는 어떤 캐쥬얼 복장을 할 것인지에 대한 그루밍 세션을 가졌다. Taxpayers’ Union의 요청과 정보공개법에 따른 오클랜드 시청의 아래 답신에  의하면 $3,651.25를 이 회계팀 직원의 옷차림과 메이크업 강의에 지출했다. 시청의 회계팀은 주 업무 중 하나가 시 운영 경비를 줄이는 일 - 그래서 도서관 개방 시간도 줄였다 - 인데 고객을 직접 대할 일이 없는 이 부서의 직원들을 위해 이 비용을 지출한 것이다. 답신을 읽어보면 시청 직원들의 자기 계발을 촉진하기 위해 시범적으로 도입했지만 충분한 성과를 확인하지 못했기에 전 직원을 상대로 이 프로젝트를 확대하지 않기로 했다는 내용이다.  시범적으로라도 시민의 세금으로 대민부서도 아닌 ‘자기 부서’ 회계팀 직원들의 그루밍 수업에 몇천 불의 지출을 승인한 오클랜드 시청의 ‘회계팀 관료’들인것이다.

 

 

괴물조직 CCOs

 

2010년 단일 수퍼시티 오클랜드 카운슬의 등장과 함께 이전에 시에서 직접 운영했던 대중교통과 상하수도 같은 서비스의 최소 75%가 산하기관 CCOs(Council-Controlled Organisations)로 이관되게 된다. 이들 카운슬 산하조직은 하지만 처음부터 CCO란 명칭과 달리 카운슬과는 별개의 조직으로 오직 자체 이사회의 통제만 받으며 운영된다. 따라서 CCOs는 다른 조직과 비교할 수 없을 정도로 거대 공룡조직이 되었지만 카운슬로부터 제대로 된 통제도 받지 않으며 시민에게 ‘어떤 책임도 지지 않는(virtually zero responsibility)’는 괴물이라고 출범 당시부터 일부 시의원들의 격렬한 반대를  받았었다. 

 

미디어들도 각종 우려를 쏟아내었다. New Zealand Herald는 2010년 연재물을 통해 ‘The lockout of Auckland(오클랜드 차단)’이라는 표현을 사용하면서 오클랜더들이 이들 CCOs의 행보에 대해 영향력을 전혀 행사할 수 없을 것이라는 우려를 표명했다. 칼럼니스트 Brian Rudman은 그의 2010년 3월 컬럼에서 미국 신대륙의 영국 식민자들이 모국의 영국 의회를 향해 외친 ‘no taxation without representation (대표없이 납세도 없다)’ 슬로건을 인용해가면서 설사 기차가 이전보다 더 정확하게 도착한다 해도 시민들이 의견을 반영할 수 없는 CCOs의 출범은 정당화될 수 없다고 못 박았다. The Sunday Star-Times는 특히 AT와 Auckland Council 간의 역할 변화에 주목하면서 Royal Commission이 기대한 카운슬에 종속된 AT는 실현되지 않을 것이며 오히려 오클랜드 시의회는 대중교통 계획과 정책수립을 AT에 의존하게 될 것이라고 우려를 표명했는데 11년이 지난 2021년 현재 이 우려는 현실로 드러나고 있다. 또 CCOs의 등장은 새로운 시장이 선출되어도 그가 선거 때 한 공약을 ‘무력화(neutering)’할 것이라고 경고했는데 역시 사실로 드러나고 있다. 

 

2010년 Brian Rudman의 대안적 요구 사항은 다음과 같다. 오클랜드 CCOs의 이사회 이사들은 국영기업(SOE: State Owned Enterprise)의 이사들을 장관이 원하는 사람들로 임명되는 것처럼 오클랜드 카운슬이 원하는 사람으로 임명되어야 한다는 것과  CCOs이 이사회 미팅은 반드시 대중의 조사와 참여에 개방돼야 한다는 것이다. 이중 CCOs의 이사들은 카운슬의 최종 결재를 받아 임명되므로 요구처럼 형식적인 변화는 있었지만, 시장, 카운슬러 그리고 CCP 관료들의 유착관계를 생각해볼 때 이 절차가 시민들의 의견을 반영한 실질적 변화라고 보기 힘들다.  Alex Swney는 한 걸음 더 나아가 이사회 이사를 지명하는 대신 선출 대표로 바꿀 것 그리고 카운슬 내 소위원회를 이사회로 활용하여 CCOs의 CEO로 하여금 이 소위원회에 보고하게 할 것을 주장했다. 

 

하지만 비즈니스 그룹을 포함한 신자유주의자들은 그간 오클랜드 시가 직접 제공했던 CCO의 서비스 - 가령 대중교통과 상하수도 - 는 실패했다면서 이런 독립적 조직이 필요하다는 지지 입장을 밝힌다. 나중에 드러났듯이 비즈니스 그룹 - 가령 부동산 개발업자들 - 은 이후 이처럼 카운슬의 통제도 받지 않고 시민들의 저항도 무시할 수 있는 CCOs의 등장으로 이들과 밀월 관계를 형성하며 그들의 비즈니스 목적을 거침없이 달성하게 된다.  어찌되었든 이렇게 이전에 국영기업 형식으로 운영되던 서비스를 카운슬과  일정 거리를 둔 독립 비즈니스 형식으로의 전환이 결과적으로 된 것은 신자유주의 시대 풍조와 밀접히 연관되어 있다고 봐야 할 것이다. 즉 국영기업은 사기업과 비교 항상 비효율적이고 비능률적이라는 인식이 대중의 뇌리에 박혀있었기 때문이다.  

레비아탄(Leviathan) CCO, AT(Auckland Transport)

 

AT(Auckland Transport)는 오클랜드 시청 산하조직(CCOs) 중 가장 큰 조직이다. 2019년 기준, 1,708명의 직원을 거느리고 있으며 2020년 기준 집행 예산이 21억 달러로 오클랜드 카운슬 2020/2021년 예산인 45억 달러의 절반에 육박한다.  

 

 

AT의 이사회의 이사(board of directors)와 의장(Chair)은 오클랜드 카운슬의  ‘Appointments and Performance Review Committee (임명과 업무 평가 위원회)’에서 최종 결정을 하는데 이 위원회의 의장은 시장이다. 2021년 현재, AT의 이사회는 한 명의 의장(Chair), Adrienne Young-Cooper, 과 8명의 이사(부의장 포함)로 구성되어 있으며 두 명의 시의원이 AT 이사회와 오클랜드 카운슬 간 중개역할(liaison)을 위해 파견된다. 그런데 이 이사회에 파견된 카운슬러는 이사회의 결정에 대해 중요하게도 투표권이 없다.   

 

문제는 이 대목이다. 일견 AT 이사들 임명권이 시 의회에 있으므로 시 의회가 기대하는 인물을 선정할 수 있을 것 같지만 위원회의 의장을 맡은 사람이 시장이라는 점 그리고 그 시장은 거대 관료조직 AT의 눈치를 본다는 점 그리고 독립적이고 중립적으로 시민의 의사를 시정에 반영해야 할 시의원들이 시장의 정책과 결정에 수동적으로 따를 수밖에 없는 환경과 문화가 오클랜드 카운슬에 존재한다는 점이다. 따라서 가령 시장이 기업가 그리고 AT 관료들과 사전 의사교환을 통해 내정하다시피 한 사람이 이사로 위원회에 추천될 경우 카운슬러들은 그 추천을 거부하기 힘들게 된다. 시장의 눈 밖에 벗어나면 자기 선거구에 어떤 불이익이 있을 수 있다는 단순 갑을 관계가 존재할 것이다. 

 

더 나아가 이런 사람들이 일단 AT 이사가 되면 이후 통제할 제도적 장치가 없게 된다. 여기에는 2010년 수퍼시티 오클랜드 카운슬 초대 시장을 역임했던 Len Brown이 보여줬던 제왕적 시장 모델을 현 시장 Phil Goff가 그대로 이어받았다는 점과 그가 오랜 웰링톤의 정당 정치인으로서 여야라는 그쪽과 이쪽 구분의 정치에 익숙한 사람이기 때문이다. 즉 그는 시 의원들과 협의해서 같이 오클랜드를 통치한다는 개념보다는 자기 뜻을 지지하는 ‘내 편’과 그렇지 않은 ‘반대편’으로 상황을 인식하는 경향이 있는데 CCOs는 그로서는 반대편으로 돌릴 대상이 아닌 내 편으로 만들 필요가 있는 존재다. 결과적으로 오클랜드 시는 초고액 연봉을 받는 시청 관료들, 임명직 CCOs 이사들, 시 하청 계약업자 그리고 부동산 개발업자들과 같은 A 팀과 절대다수의 오클랜드 시민들이란 B 팀으로 구분될 수 있을 것이다. 따라서 오클랜드 시청과 CCOs는 B팀에겐 상명하달식의 권위주의적 ‘갑’이 되고 A 팀에겐 을까지는 아니어도 ‘우리가 남이가’라는 공동체 의식을 갖게 된다. 

 

이런 시민과 카운슬의 왜곡된 관계는 2010년 AT가 만들어질 때부터 중앙정부가 오클랜드의 신속한 개발을 위해 전략적으로 시민 대표로 선출된 이사회를 고려 대상에서 배제했기 때문이다.  따라서 AT는 업무 진행과정에서 오클랜드 카운슬이나 로컬 보드에 업무 일부를 분담할 필요도 없고 시민을 상대로 공청회 같은 절차를 거칠 필요가 없게 되었다. 이 결정은 당시 집권 국민당의 수상 John Key와 지방정부를 관장하는 장관 Rodney Hide가 밀어붙인 결과인데 심지어 같은 우파 정치인인 당시 오클랜드 시장 John Banks마저 반대할 정도였다. 결과적으로 AT는 자신을 견제할 두 결정적 주체, 오클랜드 카운슬과 시민, 를 성공적으로 배제한 셈이다. 

Mike LEE

 

이 AT가 오클랜드판 레비아탄(Leviathan)이 되어가는 과정을 내부에서 잘 지켜 본 사람이 있다. Mike Lee.  현재의 단일 오클랜드 카운슬이 생성되던 2010년까지 오클랜드 광역의회(ARC:Auckland Regional Council)의 의장으로 재직했다가 새로운 오클랜드 카운슬에서 2019년까지 시의원으로 재직했던 인물이다. 2019년 지방선거에서 집권 노동당과 그린 파티의 연합 공천 기구 City Vision의 공천 심사에서 탈락한 후 무소속으로 출마했으나 낙선한 후 공천 탈락과정에 대해 그는 비즈니스 친화적  집권당이 자신을 제거하고 싶은 결과라고 평했다. 현 오클랜드 카운슬 탄생 이후 오클랜드 카운슬의 시의원으로 근무하면서 AT 이사회 회의에도 참여했던 그의 목소리는 귀를 기울일만하다.

2016년, Phil Goff와 함께한 Mike Lee

 

그를 따르면 시장 Phil Goff를 비롯한 많은 시의원 그리고 로컬 보드 멤버들이 시민의 권익을 대변하여 강력한 권력을 가진 CCOs를 견제하기보다는 동조하는 태도를 취한다고 비판한다. 또 현 오클랜드 시청 관료들은 허가를 구하는 일반인들에게는 까탈스럽게 굴지만, 개발업자와 초갑부는 프리패스를 시켜준다고 비난하면서  이런 상황인데도 정치평론가, 미디어,정치인들은 이런 상황에 대해 언급하거나 의문을 제기하는 것을 극도로 꺼려한다. 또 오클랜드 시가 오클랜드 시민의 rate를 받아 주로 호주의 기업들 - 가령 Downers, Fletchers and CIMIC -의 주머니를 채워주기 때문이라고 그는 주장한다. 오클랜드 시민이 길거리에서 흔하게 볼 수 있는 오클랜드 시청 로고와 더불어 Ventia라는 회사명이 박혀있는 유틸리티 밴은 오클랜드 전역의 공원, 화장실, 도서관 등의 시설물 관리를 대행하는 호주 CIMIC 그룹 소속 자회사다. 

 

이런 현상은 수퍼 시티로 오클랜드가 거듭날 때 ‘기업모델(corporate model)’을 추구했기 때문인데 Mike Lee에 의하면 이는 1980년대부터 시작한 신자유주의 개혁의 끝판(an end result)이다. ‘비즈니스를 위해서는 작은 정부, 하지만 정부를 위해서는 큰 비즈니스(less government in business, more business in government)’의 전형적 사례다. 이처럼 비즈니스를 위해서는 너그러운 오클랜드 시청이지만 이 비즈니스가 큰 비즈니스일 때만 해당하고 소매업같은 소규모 비즈니스는 시청과 CCOs의 갑질 대상일 뿐이다.  

 

그에 의하면 대다수 오클랜드 시민은 현행의 오클랜드 시청의 시 운영방식에 동조하지 않으며 서베이 결과 오직 18~19%만 시청의 결정에 동의한다. 그가 인용한 수치의 근거를 찾지 못했는데 대신 2020년 정부 서베이 결과 오클랜드 시민이 오클랜드 정책 결정 과정에 자신의 의견을  반영할 수 있다고 생각하느냐는 질문에는 아래 표처럼 부정적 의견이 높았다. 오클랜드 시의 시의원(카운슬러)으로 9년 그리고 AT의 이사(director)로서 6년 - Phil Goff가 시장으로 당선되면서 그는 AT 이사회에서 쫓겨났다 - 을 재직하면서 AT의 내부를 경험한 그에 의하면 AT 관료들이 의사결정권자인 시 의원들에게 제공하는 정보는 논쟁의 소지 혹은 대안에 대한 조언이 없이 제공되곤 했다고 증언한다.  

 

수퍼시티로서 오클랜드 카운슬이 등장한 후 그가 오클랜드 카운슬러로서 보여준 정치적 결과물에 대해서는 이론이 있을 수 있으나 그가 보여준 정부 권력은 항상 시민을 위해 사용돼야 한다는 그의 소신은 선거를 통해 선출된 시민 대표들인 시의원들 그리고 시민의 편의를 위해 존재해야 할 관료들에게 던지는 메시지는 분명한 듯하다. 하지만 신자유주의가 대세인 뉴질랜드 정치판에서 그는 이단아적 존재로 낙인 찍혀 신자유주의적 중도좌파 정당인 노동당과 녹색당으로부터 버림받았다. 정치평론가 Chris Trotter 의 말처럼 오클랜드 시에서 민주사회주의 전통은 두 번에 걸쳐 1980년까지 28년 최장수 시장을 역임했던  Sir Dove Meyer Robinson - 역대 오클랜드 시장 중 가장 인기 있었다고 할 수 있다 - 이후 Mike Lee를 마지막으로 사라진 것인지 모른다.

 

아오테아 광장에 있는 Sir Dove Meyer Robinson   동상

오클랜드 시청의 관료주의

 

뉴질랜드는 World Bank에서 선정하는 세계에서 가장 사업하기 좋은 나라 리스트에서 지난 몇 년 항상 톱3에 꼽혔는데 이를 증빙하듯 Ashley Balls(2016년)를 따르면 오클랜드에서 개인 가구 대비 비즈니스 부문에서 징수된 rate의 비중은 해마다 감소하고 있다. 오클랜드 시청은 rate 인상의 요인으로 인구 증가를 꼽는데 역으로 생각하면 인구 증가는 rate의 양적 증가로 이어지므로 rate를 동결하더라도 총 징수 rate는 증가하게 되어있다. 이렇게 오클랜드 카운슬은 관료들과 그에 보조를 맞추는 시장/카운슬러들에 의해 알게 모르게 시민의 이익에 반하는 방향으로, 대신 부동산 개발업자, 건설업자 그리고 다국적 하청업체와 같은 기업의 이익을 위한 방향으로 정책이 입안되고 실행되고 있다. 이 오클랜드 시청의 관료들을 견제하고 감시하기 위해서는 현재로선 그나마 선거를 통해 조금이라도 민의를 대변할 수 있는 대표 - 시장과 시의원 - 를 뽑는 것이 유일한 방법인데 위에서 언급했듯이 유권자 3사람 중 1명만 투표할 정도로 무관심한 것이 현실이다.  

 

이런 질곡적 상황을 벗어나기 위해서 무엇을 해야 할까? 이 질문에 대한 답을 얻기 위해 이후 관료주의 이론을 학습할 예정인데 이는 학술 서적에 대한 독서 - 당연히 긴 시간이 필요하다 - 를 필수적으로 요구하는바 다음 포스팅 시점이 언제가 될지 기약할 수 없다.