오클랜드 시청 관료들의 연봉은? - 관료주의 이야기 1

 

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머리말

 

이번 관료주의에 대한 스터디를 일단 우리에게 친숙한 관료조직에 대한 이해로 시작하고 싶다. 개인적으로 내가 직접 접촉하면서 관료주의 조직이 이런 것 아닐까 피부로 느끼게 하는 조직은 바로 오클랜드 시청(Auckland Council)과 그 산하 조직들 - 대표적으로 Auckland Transport(AT) - 이다. 웰링톤에 있는 중앙정부 역시 관료주의의 양태를 보여주고 있으나 피부적으로 체감하기 상대적으로 힘든 까닭에 원천징수하다시피 하는 Income tax나 GST는 그냥 당연히 내야 하는 국민의 의무 정도로 생각하여 조세 저항감을 별로 가지지 않게 된다. 이에 반해 오클랜드 시청과 그 산하 조직의 운영을 위한 rate는 꼬박꼬박 invoice를 보내오다 보니 이게 과연 내가 당연히 내야 할 돈인가 그리고 제대로 쓰이고 있나 하는 의구심 섞인 눈으로 바라보게 된다.

 

또 income tax나 gst는 그 사용처가 다소 추상적인데 반해 rate는 내 집 앞 도로포장 혹은 가로등처럼 그 사용처가 가시적으로 다가오다 보니 더 민감하게 반응하게 된다. 나 역시 오클랜드에 살면서 rate를 내는 사람으로서 일상생활 속에서 이런저런 불만족감을 시에 가지게 되고 더 나아가 이 불만족 사항의 시정을 시에 요청해보기도 했으나 마치 달걀로 벽을 치는 듯한 기분만 느꼈다. 이 반향 없는 외침에 대해 ‘왜 내가 낸 rate로 급여를 받아 가는 사람들로부터 이런 대접을 받아야지?’라는 분함(?)이 이번 시리즈 ‘관료주의’를 포스트 주제로 선정하게 된 배경 중 하나를 차지한다. 따라서 관료주의 시리즈를 오클랜드 시청에 대한 이해로 시작한다.

 

취향 저격의 용어, ‘Council’

 

개인적으로 ‘council(카운슬)’이란 용어의 어감이 좋다. 한국말로 ‘평의회’로 번역되는 이 개념은 풀뿌리 민주주의 혹은 참여민주주의 실제 모범 사례를 보여주는 것 같기도 하고 20세기 초 혁명의 낭만성이 남아있는 것처럼 느껴지기 때문인 것도 같다. ‘Auckland Council’도 번역을 하자면 ‘오클랜드 시민 평의회’ 정도가 될 것 같은데 우리가 흔히 번역하는 ‘오클랜드 시청’과는 어감이 매우 다르다. 나를 포함해서 많은 분께 ‘Auckland Council’은 나를 대신해서 내가 사는 오클랜드를 통치(govern)해줄 사람들이 모인 곳이라는 느낌보다는 내가 하고 싶은 것이 있거나 아쉬운 것이 있으면 눈치 보면서 부탁하고 허가를 받아야 하는 높은 곳에 있는 ‘관공서’ 느낌이 더 강하지 않을까 싶다.

 

‘Auckland Council’에서 보이듯 원래 의미와 동떨어진 현재의 이미지 - 관공서로서의 카운슬 - 를 가진 council이란 용어는 꽤 오랜 변천사를 가지고 있는 듯하다. 지금은 없어진 소련(소비에트 사회주의 공화국 연방:USSR) 국호의 ‘소비에트’도 영어로 council이고 평의회라는 뜻이다. 즉 소련은 노동자 평의회(worker’s council)에서 권력이 나옴을 국호에서 공식 표명한 셈인데 1917년부터 1922년에 걸친 혁명과 내전을 거치면서 공산당 ‘관료제’가 이 평의회를 장악하게 되었고 이후는 우리가 알고 있는 바와 같다. 결국 ‘소비에트 사회주의 공화국 연방’은 1991년 해체될 때까지 ‘소비에트’는 실질적으로 존재하지 않고 ‘관료주의 사회주의 공화국 연방’으로만 존재한 셈인데 ‘Auckland Council’ 역시 ‘평의회’는 사라지고 오클랜드 ‘관료주의’만 남는 것은 아닌지 우려스럽다.

Auckland Council의 구조

 

통치기구(governing body)로서 Auckland Council은 당연한 이야기일지 모르지만, 기본적으로 선거로 선출된 시민으로 구성된다: 시장(mayor) 1명과 13개 선거구(ward)에서 선출된 20명의 시의회 의원(city councilor). 이 20명의 카운슬러 중 1명은 부시장이 되므로 1명의 시장, 1명의 부시장 그리고 사안별 결정을 내리는 위원회(committees)에서 일하는 19명의 카운슬러(시의원)로 구성된 셈이다. 시장은 막대한 행정권력을 가지면서 카운슬 각 위원회(committees)의 의장을 지명할 권리가 있다.

 

그런데 이 선거구(ward)를 정하는 과정에서 인구 밀집 지역은 전원지역보다 현저하게 많은 유권자가 배치됨에 따라 카운슬에 영향력 행사 면에서 불리한 처지에 놓이게 된다. 더 나아가 지방자치 정부인데도 불구하고 오클랜드 카운슬러 숫자 20명은 오클랜드 지역구 소속 국회의원(member of parliament:MP)의 숫자 23명보다 적은 기현상(?)이 발생한다. 다른 말로 오클랜드는 인구 대비 시의회 의원보다 국회의원이 더 많은 셈이다. 수퍼시티가 탄생하기 전에 광역 오클랜드 주민들은 15,000 명당 한명의 카운슬러를 가졌는데 반해 지금은 70,000 명당 한명 꼴이 되었다. 이런 영향탓일까, 2019년 오클랜드 지방선거는 투표지 회신율이 35%도 되지 않는 매우 저조한 투표 참여율을 보였다. 

 

현재와 같은 super city의 모습의 Auckland Council은 2010년 별도로 존재하던 Auckland Regional Council(오클랜드 광역 의회)과 지역 내 7개 도시 카운슬 - Auckland, North Shore, Waitakere, Manukau, Papakura District, Rodney District 그리고 대부분의 Franklin District - 을 지금과 같은 하나의 카운슬 -super city - 로 통합시킴으로써 탄생했다. 오클랜드 카운슬은 오세아니아에서 가장 큰 시티 카운슬로서 2020/2021의 집행예산이 45억 달러 - 이중 rate로부터의 비중은 약 40%다 - 에 가까우며 42억 달러의 자산(assets)을 보유하고 있는데 이에는 10만 헥터에 달하는 공원 같은 부지도 포함된다. 2018/2019년 기준 직원 수(Ports of Auckland 포함)는 12,538명인데 풀타임 10,806명에 해당한다.

 

위 선출직 시의원(카운슬러)은 오클랜드 시 전반적 사안에 관해 결정을 내리는 한편 지역별 사안은 원칙적으로는 각 local board member(지역 위원회 위원 )들이 결정하는데 총 21개의 로컬 보드가 있으며 그 위원(위원회 위원)은 149명이다. 이 로컬 보드는 여러모로 문제점이 지적되는데 그 중 하나는 로컬 보드 위원에게는 자금이나 인력 지원이 되지 않을뿐더러 급여 자체도 오클랜드 카운슬러에 비교하면 현저하게 낮다. 아래 도표 1*은 오클랜드 카운슬과 로컬보드 선출직의 연봉 명세다. 다소 긴 명세지만 오클랜드 카운슬에 대한 이해를 위해 옮겨본다.

 

관료주의 측면에서 가장 논란이 되는 오클랜드 카운슬의 조직 부문은 바로 산하 조직(Council-Controlled Organizations:CCOs)이다. 논란이 되는 이유는 말 그대로 카운슬에 의해 통제되는 조직(Council-Controlled Organisations)임에도 카운슬에 의해 control이 안된다는 점이다. 카운슬에 의해 통제가 안 된다는 것은 카운슬러들이 통제를 못 한다는 이야기이며 다른말로 시민이 카운슬러(시의원)들을 통해 이들 조직을 통제할 수 없다는 의미다. 우리에게 친숙한 Auckland Transport(AT), 이번에 물 기근 홍역을 치른 Watercare Services Ltd가 CCO에 속하며 이 외에도 Auckland Tourism, Events and Economic Development Ltd (ATEED), Panuku Development Auckland 그리고 Regional Facilities Auckland가 있다. 이 조직의 문제점에 대해 다음 포스트에서 다루기로 한다.

 

오클랜드 시청 관료들의 초고액 연봉

 

시민들의 세금과 부담으로 운영되는 통치 기관의 투명성은 백번 강조해도 지나침이 없다고 생각한다. 원칙적으로 공무원은 시민을 위한 봉사자(public servant)이지 이익 집단이 아니기 때문이며 또 자기 돈이 아니고 감시의 눈길이 없다면 씀씀이가 헤퍼지는 것이 이기적 인간 본성의 일부분이기 때문이다. 이런 측면에서 오클랜드 카운슬의 씀씀이는 여러모로 짚어 볼 필요가 있다.

 

일단 초고액 연봉자가 너무 많다. 아래 도표 2* 는 2016년 대비 2017년 기준 오클랜드 시청에서 일하는 직원들의 급여 분포도다. 도표 2*에 근거하면 시청 직원(11,893명) 5명 중 1명(2,322명)은 10만불 이상의 연봉을 받고 있으며 연봉 20만불 이상 받는 직원들의 숫자는 2016년 115명에서 2017년 194명으로 25% 증가했다. 또 ATEED의 경영진은 전년 대비 89%의 급여 인상이 있었는데 당시 인플레이션은 2% 미만이었다. 이는 비슷한 규모의 호주 Brisbane 시청의 8,000명 직원 중 A$100,000 이상의 연봉을 받는 사람이 149명(1.9%)에 불과했으며 영국 Essex County Council (인구 140만명)의 경우 NZ$250,000이 넘는 직원은 28명에 그쳐 오클랜드 카운슬의 86명과 크게 비교가 된다. 

 

그 아래 도표 3*는 2019년 기준 25만 불 이상 초 고액 연봉 수령자의 명단과 직책이다. 먼저 눈에 띄는 것은 뉴질랜드에서 수상 다음의 권력을 가지며 선출직 중 가장 높은 급여를 받는 오클랜드 시장 Phil Goff의 연봉($296,000) 순위다. 아래 도표에서 보듯 한참을 내려간 49위에 자리 잡고 있는데 급여 면에서 시장은 오클랜드 시청에서 서열 49위인 셈이다. 수상 제신다 아던(2020년 기준 $471,049)보다 높은 연봉을 받는 이도 7명이 된다.

 

가장 높은 연봉을 받은 사람은 이번에 오클랜드에 전대미문의 물 기근 사태를 불러일으킨 Watercare Service Ltd의 CEO였다가 사태가 불거지기 직전에 야반도주하다시피 사퇴한 Raveen Jaduram이었다. 이 사람을 필두로 AT, Panuku Development Auckland, Regional Facilities Auckland 그리고 ATEED의 CEO 등 오클랜드 시청의 5대 산하조직 (CCOs)의 수장 5명 모두가 톱 7에 포진하고 있다. 더 나아가 이 리스트에 포함된 24명은 AT, 11명은 Watercare, 6명은  Regional Facilities Auckland , 5명은 ATEED 그리고 또 다른 5명은 Panuku Development소속이다. 즉 오클랜드 시청과 산하조직에 근무하는 상위 소득자 76명 중 51명이 CCOs 출신이다. 

 

이와 관련 내가 짚어보고 싶은 부분은 선출직 의원들과 붙박이 관료들 간 급여 차이의 의미다. 현 자본주의 사회에서 급여는 한 개인의 ‘사회적 필요도 혹은 기여도’에 근거하기보다는 그 개인의 ‘능력치’에 근거한다. 예를 들어, 오클랜드 공공장소에 설치된 공중화장실 청소를 하는 사람들보다 카운슬 사무실에서 컴퓨터로 페이퍼웍을 하는 관료들이 급여를 더 많이 그것도 아주 더 많이 받는다. 이 블로그를 통해서도 이미 충분히 예견하였듯이 코로나 록다운 시기 ‘essential worker’라고 추앙하던 슈퍼마켓 직원들이나 케어기버 그리고 위 청소부들은 언제 그런 적이 있었냐는 듯이 대중과 정부 그리고 미디어의 관심에서 멀어진 지 오래된 채 다시 최저 임금 수준의 삶으로 돌아가 사회에서 투명한 존재처럼 일한다.

 

개인적으로 급여 - 특히 공공부문 -는 사회적 필요도에 따라 책정되어야 한다고 생각한다. 공중화장실 청소는 특별한 기술이 필요하지 않은 단순 노동이고 따라서 능력이 뛰어나지 않은 사회구성원이 하는 것이므로 급여도 당연히 낮아도 된다고 생각하는 것이 자본주의 사회의 인간 노동에 대한 금전적 보상을 대하는 흔한 자세다. 70만 불 가까이 연봉을 받는 오클랜드 행정시장에게 매일 오클랜드 공중화장실 청소를 하라고 하면 할까? 누군가는  대중들이 더럽힌 불결한 화장실을 매일 청소를 해야 한다. 사회적으로 매우 중요한 일이다. 그렇다면 이들의 작업이 특별한 기술 혹은 뛰어난 능력을 필요로 하건 그렇지 않던 그들은 대다수 시민들이 하기 싫어하는 일- 소위 3D - 이지만 반드시 필요한 일을 그들을 위해서 대신하는 것이므로 그들 노동의 사회적 필요도 혹은 기여도에 따라 보상이 주어져야 한다고 믿는다.

 

뛰어난 지식과 능력을 갖췄어도 Watercare Service처럼 지난 수 개월간 오클랜드 시민에게 물 기근이라는 불편함을 가져와 금전적 보상 대비 사회적 기여도가 마이너스라고 할 수 있는 사람이 70만불 이상을 받은 것이 비정상적인 것으로 생각한다. 민간부문도 아니고 시민을 위한 서비스 제공을 하는 공공부문에서 이런 급여의 차이는 반드시 시정되어야 한다고 생각한다. 더 나아가 시간당 최저임금 20불 받는 공공부문 노동자와 최고위직 관료 간의 급여 차이가 몇십 배에 달하는 것이 과연 정상일까? 체계적으로 생각해보지 않았지만, 최대 5배 정도도 충분하지 않을까? 5배라도 시간당 100불이고 주 40시간 기준 4천 불, 연봉으로 치면 $208,000이다. 여기에 고위직은 각종 수당이니 활동 보조금도 따라붙지 않는가?

 

약간 이야기가 샛길로 빠졌다. 아래 도표들이 보여주는 오클랜드 선출직 시장/시의원과 임명직 고위 직업관료들 간의 현격한 급여 차이는 현 뉴질랜드 사회의 이 두 그룹에 대한 기본 인식을 보여준다고 생각한다. 아래 표1*에서 보듯 오클랜드 시의원(카운슬러)들의 연봉은 11만 불에서 14만 불 사이다. 반면 오클랜드 시 5대 메이저 산하기관(CCOs)의 CEO 연봉은 $465,000부터 $775,000에 이른다. 시의원들이 이들을 불러놓고 시정감사를 하거나 정책입안과 실행을 토론할 때 과연 역학 관계 - 원칙적으로 시의원이 갑이고 관료가 을이다 - 가 제대로 작동할까에 대해 의심스럽다. 위에서 서술했듯이 공공부문의 공무원 급여도 그 개인의 능력치에 따라 정해진다고 보면 77만 불의 CEO는 12만 불의 시의원보다 6배 이상 능력이 뛰어난 사람이 된다. 이 6배 이상 능력이 뛰어난 사람은 자신과 자신의 조직에 대한 평가질(?)을 하겠다고 달려드는 자신 급여의 1/6을 받는 사람을 어떻게 바라볼까? 어찌보면 민주주의(선출직 시의원)라는 제도적 가치가 기술(직업관료)이란 소위 조직효율성 가치의 뒷자리로 밀리는 현 사회를 상징적으로 보여주는 장면이 아닐까? 

 

또 다른 한편으로 이렇게 자신보다 그 분야에서 자칭 전문 지식과 경험을 갖추고 자신보다 몇 배의 급여를 받은 관료들을 상대로 새로운 정책의 입안과 실행을 지시하고 이후 과정을 감시할 수 있을 정도로 의원들은 공부하고 노력할까? 아니면 상대방이 6배 이상 뛰어난 능력과 전문지식을 가졌음을 인정하고 적정히 혹은 고분고분 그들의 권유를 수용하지는 않을까? 나중에 유권자들에게는 그 관료들이 자신에게 그랬던 것처럼 적절한 전문 지식과 전문가의 경험을 들먹이면서 자신들의 결정이 최선이었음을 지역구민들에 설득하면 되니까.

도표1*  오클랜드 시 시장/의원 그리고 로컬 보드 위원 급여(2020/2021) 

 

Mayor	$296,000
​Deputy mayor	​$165,582
Chair of committee of the whole (4)	$138,912
Deputy chair of committee of the whole (4)	$125,483
Chair of Regulatory Committee	$138,912
Chair of other committee (2)	$123,245
Deputy chair of other committee (5)	$117,650
Council-controlled organisation liaison counsellor (2)	$123,245
Portfolio Lead	$113,174
Albert-Eden Local Board chairperson	$91,700
​Albert-Eden Local Board deputy chairperson	$55,000
Albert-Eden Local Board member	$45,900
​Aotea / Great Barrier Local Board chairperson	​$57,000
Aotea / ​Great Barrier Local Board deputy chairperson	​$34,200
​Aotea / Great Barrier Local Board member	​$28,500
Devonport-Takapuna Local Board chairperson	$85,100
​Devonport-Takapuna Local Board deputy chairperson	​$51,100
Devonport-Takapuna Local Board member	$43,149
Franklin Local Board chairperson	$90,000
​Franklin Local Board deputy chairperson	​$54,000
Franklin Local Board member	$45,000
Henderson-Massey Local Board chairperson	$98,800
​Henderson-Massey Local Board deputy chairperson	​$59,300
Henderson-Massey Local Board member	$49,400
Hibiscus and Bays Local Board chairperson	$90,600
​Hibiscus and Bays Local Board deputy chairperson	$54,400
Hibiscus and Bays Local Board member	$45,300
​Howick Local Board chairperson	​$98,477
​Howick Local Board deputy chairperson	​$59,100
Howick Local Board member	$49,200
Kaipātiki Local Board chairperson	$89,800
​Kaipātiki Local Board deputy chairperson	​$53,900
Kaipātiki Local Board member	$44,900
​Māngere-Ōtāhuhu Local Board chairperson	​$99,000
​Māngere-Ōtāhuhu Local Board deputy chairperson	$59,400
Māngere-Ōtāhuhu Local Board member	$49,500
Manurewa Local Board chairperson	$98,200
​Manurewa Local Board deputy chairperson	​$58,900
Manurewa Local Board member	$49,100
Maungakiekie-Tāmaki Local Board chairperson	$93,900
​Maungakiekie-Tāmaki Local Board deputy chairperson	​$56,300
Maungakiekie-Tāmaki Local Board member	$47,000
Ōrākei Local Board chairperson	$88,200
​Ōrākei Local Board deputy chairperson	​$52,900
Ōrākei Local Board member	$44,100
Ōtara-Papatoetoe Local Board chairperson	$98,300
​Ōtara-Papatoetoe Local Board deputy chairperson	​$59,000
Ōtara-Papatoetoe Local Board member	$49,200
Papakura Local Board chairperson	$91,800
​Papakura Local Board deputy chairperson	​$55,100
Papakura Local Board member	$45,900
Puketāpapa Local Board chairperson	$89,100
​Puketāpapa Local Board deputy chairperson	​$53,500
Puketāpapa Local Board member	$44,600
Rodney Local Board chairperson	$87,000
​Rodney Local Board deputy chairperson	​$52,200
Rodney Local Board member	$43,500
Upper Harbour Local Board chairperson	$85,500
​Upper Harbour Local Board deputy chairperson	​$51,300
Upper Harbour Local Board member	$42,839
Waiheke Local Board chairperson	$68,700
​Waiheke Local Board deputy chairperson	​$41,200
​Waiheke Local Board member	​$34,400
Waitākere Ranges Local Board chairperson	$86,600
​Waitākere Ranges Local Board deputy chairperson	​$52,000
Waitākere Ranges Local Board member	$43,300
Waitematā Local Board chairperson	$96,600
​Waitematā Local Board deputy chairperson	$58,000
Waitematā Local Board member	$48,300
Whau Local Board chairperson	$91,000
​Whau Local Board deputy chairperson	​$54,600
Whau Local Board member	$45,500

 

도표 2* 오클랜드 시청 직원 급여분포(2016/2017)

                                       

                                             도표 3* 오클랜드 시청 고액 연봉자 리스트(2019년)